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Elementos orientadores para la formulación del Plan

La Constitución del Ecuador es el principal referente del proceso de formulación de la planificación nacional. La aprobación de la Carta Magna estableció un nuevo pacto social, cuyo cumplimiento debe ser canalizado por la acción estatal, que articula los sectores público, privado, popular y solidario. En ese sentido, los aportes constitucionales llevaron a la actualización de los contenidos del Plan y a una denominación diferente para el nuevo período de gobierno. Así, se transformó en el “Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”. Esta denominación refleja el cambio de paradigma del desarrollo como medio para alcanzar el Buen Vivir.

La formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta de gobierno de Rafael Correa ratificada por el pueblo ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legitimidad política de un mandato social y ciudadano al que el Gobierno Nacional debe responder y rendir cuentas. Esta propuesta de cambio, definida en el Plan de Gobierno de la Revolución Ciudadana, se sustenta en principios y orientaciones éticas, políticas y programáticas que están incorporados en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Se trata de elementos indispensables para garantizar la coherencia entre las acciones de mediano y corto plazo y con las disposiciones constitucionales.

Asimismo, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta en un análisis de las condiciones estructurales del Ecuador actual y en el seguimiento a la gestión pública desarrollada durante los 31 meses de Revolución Ciudadana, durante el período 2007-2010. La evaluación incluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y el análisis de avances en el cumplimiento de metas, respaldados en una línea de base con indicadores claros, concisos y periódicos, validados técnica y políticamente; y, por otra parte, la evaluación de políticas, programas y proyectos del sector público desde varias perspectivas, para determinar su impacto, eficiencia y resultado en relación con el logro de los objetivos propuestos. La información obtenida del diagnóstico y la evaluación permitió definir elementos de “ruptura”, que establezcan las transformaciones sustantivas requeridas desde la acción pública para un verdadero cambio de modelo orientado hacia el Buen Vivir.

El Estado y la gestión pública –tradicionalmente estructurados bajo una lógica de planificación y ejecución sectorial– desarrollaron, durante el periodo 2007-2009, un esfuerzo de articulación. El trabajo en torno a grandes objetivos nacionales contribuye a generar una nueva cultura institucional, basada en la cooperación y la coordinación. Todo ello es parte de una gestión por resultados, en donde las políticas y programas se articulan para el cumplimiento de las metas, con la respectiva apropiación, coordinación y vinculación entre las distintas instituciones públicas involucradas para la ejecución, seguimiento y evaluación.

Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de planificación sectorial a la planificación por objetivos requiere un esfuerzo para privilegiar las articulaciones entre las áreas social, productiva, cultural y ambiental, a fin de construir una visión de la política pública como un todo estructurado. La planificación alrededor de grandes objetivos nacionales demanda una nueva cultura institucional basada en la articulación, antes que en la fragmentación y segmentación del aparato público. En esta línea, es fundamental el papel de los ministerios coordinadores, como instancias que garantizan la coherencia y retroalimentación de la acción pública sectorial. Este proceso exige el alineamiento y armonización de las políticas sectoriales y la gestión, en la perspectiva de vincular lo existente y lo deseado en términos de política pública. Implica también, impulsar una propuesta innovadora y viable que represente un punto de quiebre con el modo de desarrollo vigente en el país y permita generar una nueva estrategia orientada hacia el Buen Vivir.

Para propiciar esta articulación, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se sustentó en un proceso de diseño de agendas sectoriales, consideradas como instrumentos de coordinación y concertación sectorial. Estas agendas representan un esfuerzo de definición de políticas, estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales brindan coherencia a las propuestas de gestión pública con respecto a las disposiciones constitucionales, los objetivos del Buen Vivir y la planificación operativa. Ello determina un flujo de articulación entre las orientaciones programáticas de mediano plazo y la gestión institucional efectiva (Figura 1.1).

Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional

          Elaboración: SENPLADES

Las metas e indicadores constituyen elementos fundamentales de referencia para el seguimiento y evaluación de la acción pública en relación a los impactos y resultados esperados hasta el año 2013. La línea base de los indicadores corresponde al año 2008 o al último año con información disponible.[1]

Las metas incorporadas en el Plan corresponden a indicadores de carácter cuantitativo, las cuales fueron construidas a partir de información confiable y estadísticamente representativa. Son instrumentos de verificación del cumplimiento de políticas públicas y por ende de los Objetivos Nacionales. Cuentan con la validación de los ministerios ejecutores y ministerios coordinadores.

Construir mecanismos de monitoreo y evaluación del Plan implican, necesariamente, el recurso de una serie de saberes, conocimientos y series de información comparables, formalizadas, estandarizadas y legitimadas en términos académicos y científicos lo que implica recurrir a un acervo de conocimientos especializados sobre distintos sectores y problemáticas de las políticas públicas del país. Sin embargo, el conocimiento tácito, práctico o subjetivo, anclado en diferentes instancias sociales, pero no necesariamente codificable, obliga a múltiples mecanismos de retroalimentación del Plan con participación ciudadana reconociendo el carácter social del conocimiento y su reconocimiento como parte consustancial de la acción colectiva. Por ello, el Plan incluye también mecanismos de diálogo con la ciudadanía para identificar los resultados de programas públicos así como el seguimiento físico a la ejecución de la inversión pública.  Esto implica reconocer el efecto democratizador de la articulación del conocimiento a las orientaciones colectivas en la gestión estatal y la vida pública, lo que incluye la devolución participativa de la información y los resultados del seguimiento y la evaluación.

El cumplimiento de las metas establecidas en el Plan es de responsabilidad conjunta de todas las Funciones del Estado, de los gobiernos autónomos descentralizados y adicionalmente requiere el compromiso de todos los actores de la sociedad civil.

Además de lo indicado, como parte del proceso de articulación del Plan con la planificación institucional, las entidades públicas realizan sus planes operativos institucionales en función de los objetivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fue posible detectar cómo se inscriben los objetivos institucionales dentro de la lógica de los objetivos nacionales. En ese sentido, se identificó la sobreposición de objetivos y vacíos de gestión en función de los objetivos nacionales. El proceso de planificación estratégica institucional permite, además, complementar las metas e indicadores del Plan con indicadores específicos o de gestión propios de cada entidad.

La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un proceso inédito de planificación, priorización y programación de la inversión pública para el período cuatrianual. La identificación de los requerimientos de inversión estuvo acompañada de un proceso de análisis, validación y jerarquización de programas y proyectos a partir de las agendas y políticas sectoriales propias de cada Consejo Sectorial. Con la información antes mencionada se inició un proceso técnico que permita la asignación de recursos, a nivel de proyecto, teniendo en cuenta determinados criterios como: las políticas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir, las estrategias de mediano plazo, las prioridades presidenciales, el Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la jerarquización de los Ministerios Coordinadores. La formulación de escenarios de inversión permitió dimensionar los impactos en la caja fiscal y los requerimientos de financiamiento que garanticen la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y actualizado para la elaboración del correspondiente presupuesto anual.

La concertación sectorial no es suficiente cuando se requiere articular las distintas visiones y condiciones de los territorios y sus poblaciones para fortalecer su integración y mejorar las condiciones de vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio como el espacio de concreción de la política pública y, a su vez, pensar las dinámicas territoriales como elementos sustantivos para la planificación pública es una apuesta y, al mismo tiempo un gran desafío para el proceso de planificación. Es un proceso de doble vía, en el que la planificación local alimenta y nutre a la planificación nacional y viceversa, en el marco de la construcción de un nuevo tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007, el Ecuador impulsó un Plan Nacional de Desarrollo, en donde fue incorporada la perspectiva territorial, a partir de los planes provinciales.

Para el período 2009-2013, la Estrategia Territorial Nacional constituye una de las principales innovaciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales intervenciones y proyectos estratégicos en los territorios. También, el Plan incluye la desagregación y territorialización de indicadores que sirven de sustento para el diseño de la política pública, en función de la diversidad propia del país. El Plan Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulación entre la planificación nacional y territorial, al identificar las dinámicas y particularidades específicas de cada región para la formulación de políticas públicas. El proceso de formulación de agendas zonales permitió reconocer las necesidades de las poblaciones vinculadas con las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, y desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresen los lineamientos para el uso del suelo y las intervenciones estratégicas para el ámbito regional, articulados a una propuesta nacional.  

La Estrategia Territorial Nacional deberá convalidarse y enriquecerse a partir del desarrollo de los procesos de planificación y ordenamiento territorial de carácter participativo, impulsados desde los niveles territoriales de gobierno, así como también desde los lineamientos de acción pública de carácter sectorial definidos por la Función Ejecutiva.  Por ello, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo propone diseñar y poner en marcha procesos democráticos de discusión y concertación de sus componentes, que cuenten con la participación decidida de los gobiernos autónomos descentralizados, así como lineamientos de planificación territorial y mecanismos de coordinación de la gestión en los territorios, para construir conjuntamente un modelo territorial equilibrado e incluyente.

El Plan no es la suma de los planes locales ni sectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las experiencias, los sueños, las demandas y aspiraciones sectoriales y territoriales fueron analizados y aportaron a la construcción de las políticas y lineamientos de políticas de los doce Objetivos Nacionales para el Buen Vivir. En un proceso de doble vía, la planificación local alimentó y nutrió a la planificación nacional y viceversa, lo que favorece la construcción de un nuevo tipo de Estado descentralizado y desconcentrado. A este esfuerzo se sumará el apoyo técnico necesario para la formulación de los Planes de Vida de los pueblos y nacionalidades del Ecuador y el Plan para la circunscripción territorial especial de la Amazonía.

[1] Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.